Roz Greenstein (2007)

Ancien Senior Fellow et président du département du développement économique et communautaire, Lincoln Institute of Land Policy (Cambridge, MA). Interviewé par Steve Dubb, associé principal de recherche, The Democracy Collaborative, mars 2007

Pourriez-vous commencer par décrire comment le Lincoln Land Institute s’est impliqué dans les fonds fonciers communautaires ? Pourquoi ?

Notre mission est de diffuser les idées d’Henry George telles qu’elles sont exposées dans Progress and Poverty. Notre intérêt pour les community land trusts (CLT) découle donc de cette mission. Les CLT illustrent certaines des idées d’Henry George. En tant que “capitaliste radical”, George aimait les marchés concurrentiels et la propriété privée ; en même temps, il était moralement indigné par les inégalités de richesse. Comme les économistes classiques, il pensait que les marchés concurrentiels étaient la meilleure institution pour allouer les ressources de la société. Toutefois, il considérait la terre comme une “marchandise” différente des autres biens échangés dans l’économie. Il ne voyait pas d’inconvénient à ce que les propriétaires de capitaux fassent des profits grâce à leurs propres efforts et investissements. En revanche, il s’opposait à ce que les propriétaires fonciers fassent des bénéfices simplement parce que la demande pour cette ressource rare qu’est la terre augmentait. Il comprenait que l’accroissement de la population augmenterait naturellement la demande de terres, faisant ainsi grimper les prix. Ainsi, tout comme il estimait que les propriétaires fonciers privés ne devaient pas tirer de bénéfices de l’augmentation générale de la population, il ne pensait pas que les propriétaires fonciers devaient tirer des bénéfices des actions du gouvernement (par exemple, en donnant des terres ou en recevant des valeurs foncières accrues grâce à des investissements dans des infrastructures telles que les chemins de fer). George écrivait à une époque où le gouvernement américain cédait d’énormes quantités de terres à des intérêts privés).

Les travaux de recherche et de formation du Lincoln Institute of Land Policy portent sur un large éventail de politiques foncières et de politiques fiscales liées à la terre. Nous nous intéressons tout particulièrement aux politiques qui permettent de capter la part de la valeur foncière créée par l’action publique. L’impôt foncier actuel est un instrument fiscal permettant une telle capture. Les redevances d’impact et les évaluations des avantages sont d’autres instruments politiques disponibles. Dans la mesure où les réglementations de zonage traditionnelles limitent les valeurs foncières, elles peuvent également être considérées comme un mécanisme permettant de capturer les valeurs foncières créées par l’action publique et de les utiliser pour le bien public.

Les CLT sont un autre mécanisme permettant de capturer la valeur foncière créée par le secteur public pour le bénéfice du public. Lorsque le prix d’une propriété résidentielle augmente de 8 à 10 % ou plus par an, c’est l’augmentation de la valeur du terrain, et non celle de la valeur de la maison ou des améliorations, qui est à l’origine de l’augmentation du prix. En fait, les améliorations se déprécient généralement au fil du temps. C’est ce fait de l’économie foncière qui fait du CLT une politique logique et attrayante pour offrir des possibilités d’accession à la propriété aux ménages qui ont été exclus du marché de l’accession à la propriété. Lorsque la propriété du terrain et de la maison est séparée et que le terrain appartient au CLT, le terrain ne change pas de mains lorsque la maison est vendue. Par conséquent, les augmentations de la valeur du terrain ne sont jamais réalisées par le CLT. Le ménage, cependant, bénéficie des avantages de la vie dans la maison (ce que les économistes appellent les “services de logement”), de la sécurité d’occupation qui accompagne l’accession à la propriété, de la stabilité et de la prévisibilité des mensualités du financement hypothécaire, des fonds propres investis dans la maison et, dans le cas de la plupart des CLT, d’une partie de l’augmentation de la valeur du terrain. La communauté bénéficie de la gestion à long terme d’un parc de logements perpétuellement abordables.

Quels sont, selon vous, les principaux avantages offerts par les fonds fonciers communautaires ? Quels sont les principaux avantages dans les villes à marché fort ? Quels sont les avantages des fonds fonciers communautaires dans les villes à faible marché ?

Si vous envisagez d’utiliser un Community Land Trust dans le cadre d’une stratégie de développement communautaire au sens le plus large du terme, dans un marché faible ou dans un endroit où la valeur des terrains est plus basse, il est beaucoup plus facile d’acheter le terrain – c’est plus abordable. Sur les marchés immobiliers dynamiques, les CLT ont été utilisés pour offrir des possibilités d’accession à la propriété aux personnes exclues du marché traditionnel de l’accession à la propriété. Les bailleurs de fonds – le secteur public, les donateurs privés et les fondations qui considèrent que leur mission est d’offrir des possibilités d’accession à la propriété à ceux qui ont été exclus du marché traditionnel – voient dans le CLT un mécanisme permettant d’utiliser leurs fonds de manière efficace. Souvent, les programmes d’accession à la propriété permettent au premier propriétaire de s’approprier la plus-value immobilière lorsqu’il vend sa maison. Nous considérons les Community Land Trusts comme un moyen d’équilibrer ces intérêts multiples.

Quel est, selon vous, le rôle approprié du logement “à capital partagé” dans la stratégie de logement abordable ? Dans quels cas les fonds fonciers communautaires sont-ils plus appropriés et comment doivent-ils s’articuler avec les logements locatifs et les logements en accession à la propriété ?

Dans un récent rapport sur le logement à capital partagé, mon collègue John Davis parle de “l’échelle du logement” et des différents échelons qui la composent (par exemple, de la location aux accords de capital partagé tels que les CLT et les coopératives à capital limité). Toutefois, je l’ai récemment entendu parler des options de logement comme d’un continuum. Je pense que c’est utile. L’échelle implique pour moi une hiérarchie avec, au sommet, l’accession à la propriété pour une somme modique. Cependant, il est probablement plus représentatif de l’expérience des gens de dire qu’à différents moments de notre vie, nous avons des besoins différents en matière de logement. Je pense que le continuum reflète cette pensée.

Je pense que, d’un point de vue politique, il est raisonnable de se demander quel est le rôle approprié de l’accession à la propriété dans le cadre d’une stratégie plus large de logement abordable. Je ne pense pas que les CLT puissent répondre à tous nos besoins en matière de logement. Mais je pense que l’idée que les CLT offrent une option qui peut convenir à certaines personnes, et qu’il s’agit d’une option parmi d’autres que les gens peuvent choisir, est assez sensée.

Pouvez-vous ajouter quelque chose à propos de l’impact des fonds fonciers sur le développement des communautés ?

Nous savons que le Community Land Trust en tant qu’organisation, lorsqu’il fonctionne au mieux, fournit des services aux ménages d’une manière différente de celle de beaucoup d’autres promoteurs ou programmes de logement. Ces services comprennent des ateliers de préparation à l’achat, des informations sur l’entretien des maisons et, parce que le CLT a un intérêt moral et juridique dans le terrain, il aide les propriétaires qui ont des difficultés à honorer leurs obligations hypothécaires. À mon avis, un grand nombre de locataires des Community Land Trust sont des propriétaires de première génération. Les CLT dispensent donc de nombreuses formations sur l’accession à la propriété, qui exige des compétences, des connaissances et de l’expérience. On ne naît pas en sachant comment changer le filtre de sa chaudière ; il faut l’apprendre – ce genre de choses. Le personnel et les bénévoles des CLT indiquent que les CLT jouent un rôle important dans la construction de la communauté. Lors de la dernière conférence nationale des CLT à Boulder, Colorado (août 2006), il y avait plus de 300 participants. On sent une communauté de praticiens importante et en pleine croissance. Je pense que la question du rôle des CLT dans la construction de la communauté serait une question de recherche importante à explorer.

Quel est le montant des subventions nécessaires au fonctionnement des fonds fonciers communautaires ? D’où provient généralement le financement ? Comment le niveau de subvention nécessaire au fonctionnement des fonds fonciers se compare-t-il à celui d’autres formes de logement abordable ?

La réponse, qui est ennuyeuse, est que cela dépend. Cela dépend du marché. Combien coûte le terrain ? À Cleveland, par exemple, le terrain est moins cher qu’à Boulder. À Cleveland, le CLT a donc besoin de moins d’argent pour acheter un bien immobilier. Cela dépend donc en partie de la situation du marché. Une autre raison pour laquelle “cela dépend” est que certains CLT trouvent que l’achat de vieilles maisons et leur réhabilitation est un moyen d’augmenter leur stock de logements à moindre coût. À Duluth, le Northern Community Land Trust effectue un grand nombre de rénovations. Il a créé une entreprise de construction pour l’aider, de sorte qu’il peut probablement faire les choses de manière un peu plus rentable que d’autres.

Le niveau de revenu que vous visez est une autre raison pour laquelle “cela dépend”. Un certain nombre de CLT ont pu fournir des logements à des ménages dont les revenus étaient inférieurs à 75 % de l’AMI [area median income]. Cependant, plus vous descendez, plus vous avez besoin de subventions.

D’où vient l’argent ? L’origine de l’argent est probablement différente de l’origine probable de l’argent. Pendant de nombreuses années, les Community Land Trusts étaient de petites organisations de base avec quelques logements et peut-être pas de personnel rémunéré. Ils étaient animés d’une passion, d’un engagement et d’une énergie considérables, mais ne produisaient pas des centaines d’unités par an. Aujourd’hui, il existe un certain nombre de land trusts de taille moyenne, avec un directeur exécutif rémunéré et quelques employés – ce sont des professionnels du logement et du développement communautaire aussi compétents que ceux que vous pouvez rencontrer dans n’importe quelle organisation. Il existe également quelques CLT de taille relativement importante.

Une nouvelle tendance se dessine, avec des villes comme Irvine, Chicago ou un certain nombre de villes de Floride, où le gouvernement municipal a investi dans un Community Land Trust. La ville d’Irvine s’est engagée à investir 250 millions de dollars sur 10 ans pour construire 10 000 unités de logement dans le cadre d’une fiducie foncière communautaire. Je n’en reviens pas. La structure de gouvernance de ces CLT municipaux diffère de celle des CLT “classiques”.

Je pense que de plus en plus de villes vont se tourner vers les Community Land Trusts pour un certain nombre de raisons. Les ordonnances de zonage inclusif – les unités créées par le zonage inclusif – pourraient être gérées par une fiducie foncière. Je crois savoir que les logements subventionnés créés par le zonage inclusif peuvent “saigner” et revenir sur le marché. Certaines municipalités considèrent qu’une conséquence involontaire de ces programmes est qu’ils peuvent offrir une manne immobilière aux propriétaires participant au programme. Pour éviter cela, la municipalité doit surveiller les refinancements et les reventes. Dans ce contexte, certaines municipalités considèrent le Community Land Trust comme un mécanisme permettant d’assurer la gestion perpétuelle du terrain et des logements. Pour de nombreuses municipalités, un investissement dans un CLT peut constituer une utilisation plus efficace des fonds publics.

Un autre exemple se trouve à Rochester, dans le Minnesota : La clinique Mayo envisageait de mettre en place un programme de logement assisté par l’employeur. En utilisant la Rochester Area Foundation comme véhicule, Mayo a investi 7 millions de dollars et d’autres employeurs de la région ont apporté 7 millions de dollars en contrepartie, et ensemble ils ont lancé le First Homes CLT. Je pense que c’est un modèle intéressant. Les employeurs – en particulier les grandes institutions comme les hôpitaux et les universités – comprennent que leur rôle dans l’économie de la ville est en train de changer. Le besoin de logements aidés par les employeurs peut amener ce type d’institutions à réfléchir aux Community Land Trusts. Donc, si la question est de savoir où les CLT peuvent obtenir leur argent, je pense qu’un CLT peut obtenir son argent partout où il le peut.

Existe-t-il des moyens spécifiques de modifier les politiques publiques – au niveau local, étatique ou fédéral – afin de mieux soutenir les fonds fonciers communautaires ? Quels changements recommanderiez-vous ?

Nous effectuons actuellement des recherches à ce sujet. L’un des aspects qui nous semble le plus important concerne l’évaluation des propriétés au niveau local. Imaginez deux maisons côte à côte. L’une est en pleine propriété et l’autre est une maison de la Community Land Trust. Le propriétaire de la maison en pleine propriété possède le terrain, la maison et le “potentiel de développement”. En d’autres termes, dans de nombreuses communautés, le zonage est tel que le propriétaire peut agrandir sa maison. Dans le cas de la maison CLT, ces différents droits de propriété sont divisés. En d’autres termes, le CLT est propriétaire du terrain et le propriétaire de la maison. Le potentiel de développement appartient au CLT, mais celui-ci a conclu un contrat stipulant qu’il ne réalisera pas ce potentiel de développement. La maison du CLT doit-elle être évaluée comme si le propriétaire avait la possibilité de réaliser ce potentiel de développement ? Je pense qu’il serait très utile de résoudre ce problème.

Souvent, les gens commencent à réfléchir à la création d’une fiducie foncière communautaire dans une ville émergente à marché fort où la hausse des valeurs immobilières et des impôts perturbe les quartiers et commence à pousser les gens à quitter leur logement. Existe-t-il des cas où des villes à marché faible ont réellement agi avant les spéculateurs pour développer une fiducie foncière communautaire ? Dans l’affirmative, comment ont-elles procédé et où ont-elles trouvé les fonds nécessaires ?

L’association la plus célèbre qui me vient à l’esprit est Dudley Street Neighbors, à Boston. Ils existent depuis plus de vingt ans. C’est ce qu’ils ont fait. Le problème, bien sûr, c’est que vous ne savez pas à l’avance que les prix vont augmenter et qu’il est difficile de lever des fonds pour prendre de l’avance. Comment les collectivités échappent-elles à ce dilemme ? Elles y parviennent grâce à leur leadership et à leur vision. Elles y parviennent lorsque les dirigeants municipaux ont suffisamment de vision pour comprendre la valeur et la nécessité d’agir, et qu’ils ont la volonté politique nécessaire.

Pendant longtemps, le mouvement des community land trusts s’est montré très prometteur, mais il est resté relativement modeste – environ 6 000 unités au niveau national. Pourtant, aujourd’hui, les fiducies foncières ont suscité un regain d’intérêt de la part de responsables publics dans des villes telles qu’Irvine (Californie) et Chicago (Illinois), ainsi que de la part de fondations. Quelle est la cause de ce changement ?

Peut-être que les gens commencent à comprendre. Pensez aux euphémismes que nous utilisons, comme “logement abordable”. En Europe, on parle de logement social. Chaque terme que nous utilisons est stigmatisé et nous en inventons un nouveau. Aujourd’hui, il s’agira de logements pour les travailleurs. Si vous dites aux gens que nous avons besoin de logements pour les personnes qui ne vous ressemblent pas, ils disent non. Si vous dites : “Nous avons besoin de logements pour les personnes qui sont à votre service, comme les pompiers, les policiers et les enseignants”, les gens sont prêts à accepter.

Pour moi, cela nous amène à la question de la race. Bien qu’il soit difficile d’en parler, je pense qu’il faut le faire ouvertement. Je pense qu’il existe des divergences d’opinion à ce sujet. Certains disent que les CLT ne sont pas une bonne option pour les personnes de couleur parce que tout ce que vous faites, c’est restreindre la capacité d’accumulation de richesses. Certains disent qu’il s’agit d’une version moderne du métayage. D’autres pensent que personne ne devrait s’enrichir grâce à l’immobilier.

Pour l’instant, j’adopte un point de vue pragmatique. La réalité est que l’accès aux gains immobiliers est inégalement réparti et est systématiquement structuré par la race et le revenu. C’est un fait brutal. Qu’est-ce que cela signifie ici ? Pour moi, le “continuum du logement” dont nous avons parlé précédemment est pertinent. Le Community Land Trust peut s’avérer être une option préférable pour certaines personnes à certains moments de leur vie. Je ne pense pas qu’il s’agisse d’une prescription.

Comment, dès lors, relever le défi que pose la race ?

Je ne sais même pas si nous savons comment en parler. Notre filet de sécurité sociale limité, la manière dont nous finançons l’éducation et la retraite, et les personnes qui y ont accès, tout cela signifie que si vous renoncez à l’opportunité de faire des gains immobiliers, c’est une très grosse affaire. Une fois que vous commencez à démêler cela, tout se démêle.

Je pense cependant que si vous intégrez la question de savoir comment nous pouvons contrôler nos quartiers et nos communautés, les Community Land Trusts peuvent être un outil qui vous aide à contrôler la communauté. Je suis plus enclin à le considérer comme un élément d’une stratégie de développement communautaire que comme un outil indispensable. Si vous dites que nous voulons que les Community Land Trusts fassent partie de notre parc communautaire de logements abordables à perpétuité, que nous soutenons également les logements locatifs abordables et que nous sommes prêts à vivre avec des personnes qui réalisent des profits immobiliers, alors cela devient l’une des nombreuses options qui s’offrent aux gens. Il ne s’agit donc pas d’empêcher cette catégorie de personnes de réaliser des gains immobiliers. C’est plutôt qu’il y a des choses dans notre communauté auxquelles vous avez accès … accès aux services de logement, accès à notre communauté, sécurité d’occupation, stabilité des paiements de logement. Vous obtenez beaucoup de choses, peut-être pas une manne à la fin, mais vous obtenez d’autres choses. Et, pour certains, cela peut être une bonne option. Je pense qu’il s’agit d’une conversation importante que nous devons avoir.

Dans le cas des sociétés de développement communautaire, il n’est pas rare qu’elles participent à un projet de développement qui pourrait inclure un mélange de logements à prix modérés et de logements à taux de marché, les revenus des logements à prix de marché subventionnant les logements à prix modérés. Existe-t-il des exemples similaires de fiducies foncières qui développent une partie de leurs terrains au taux du marché pour subventionner des logements pour les personnes à faible revenu ou pour financer l’expansion de la fiducie foncière ?

Je pense au Madison Area Community Land Trust. Elle a développé des logements en colocation sur des terrains appartenant à la fiducie foncière et je pense qu’il s’agit de logements à revenus mixtes. Je pense que l’on a le sentiment qu’il y aura de plus en plus de projets de ce type en raison des programmes de financement fédéraux. First Homes, à Rochester, offre un exemple quelque peu différent. Les logements de la Community Land Trust sont souvent des sites dispersés [disbursed throughout a community]. À Rochester, le Community Land Trust a travaillé dans un nouveau lotissement et a conclu un accord avec le promoteur. Par exemple, si le promoteur construit 200 logements, ils peuvent en obtenir 20 – c’est ce qui fait baisser le prix pour eux, en achetant en gros. Ainsi, dans un lotissement, on trouve des logements de la Community Land Trust juste à côté des logements du marché.

Quel a été le niveau d’implication du Lincoln Institute dans la formation et le développement du National Community Land Trust Network ? Au-delà de l’implication du Lincoln Land Institute, quels autres facteurs ont joué un rôle important dans la formation du National Community Land Trust Network ?

Le réseau existe depuis un certain temps, 5 ou 6 ans. Je crois savoir que l’Institute for Community Economics a créé le réseau dans l’intention d’en faire un réseau indépendant. Nous étions impliqués dans l’ICE. Nous leur avions accordé un financement pour deux conférences et avions organisé une table ronde de recherche avec eux. En outre, nous menions des recherches et développions des formations. C’est ce que nous faisions lorsqu’en 2005, l’ICE a décidé d’annuler sa conférence, et Lincoln est donc intervenu pour la financer.

Quels sont, selon vous, les défis ou les opportunités les plus importants auxquels sont confrontés les community land trusts aujourd’hui ? Selon vous, où le National Community Land Trust Network concentrera-t-il son énergie au cours des 5 à 10 prochaines années ?

Je vois deux défis – ou peut-être s’agit-il simplement de deux aspects différents d’un même défi. Si vous considérez qu’il s’agit d’un seul défi, il s’agit de prendre quelque chose qui est en marge et de le rendre courant.

Si vous divisez la question en deux, une partie – je ne sais pas si vous l’appelez race ou diversité – ou peut-être la question culturelle. Quel que soit le nom que vous lui donnez, je constate qu’il existe un potentiel pour que les community land trusts modèlent un nouveau type de comportement politique, un comportement qui implique d’équilibrer des intérêts concurrents, et non pas de faire en sorte que mon camp gagne. Je pense que c’est là la plus grande opportunité et le plus grand défi. La question de la race est soulevée – parmi le personnel des Community Land Trust, les titulaires de baux et les dirigeants – il existe de réelles différences. Il n’y a pas encore d’unité. Les différences de race et d’origine culturelle sont bien connues. Il y a beaucoup de bonne volonté et d’intérêt pour essayer de comprendre comment ces différences coexistent. Mais je pense que nous sommes encore en train de le découvrir. Je suppose que nous n’avons pas beaucoup de bons modèles pour cela. J’applaudis le fait que les gens essaient de comprendre.

Je pense que l’autre question concerne l’avenir du nouveau type de Community Land Trusts qui seront de grandes organisations parrainées par les municipalités. Ils vont apporter une rationalisation ou une approche plus rationnelle pour les logements CLT. Cela va aider à passer à l’échelle supérieure et il reste à voir comment la gouvernance va se dérouler.

Quant au National Community Land Trust Network, il vient de réaliser une enquête auprès de ses membres. À court terme, il se concentrera sur le renforcement des capacités. Je pense qu’il serait judicieux d’aborder certaines questions politiques. Par exemple, il y a le marché hypothécaire secondaire qui rachète les hypothèques des CLT. Des discussions de longue date ont eu lieu avec Fannie Mae, mais tout n’est pas résolu. Je pense donc qu’il y a là un aspect politique. Sur le plan de l’éducation, nous pouvons faire beaucoup d’efforts, notamment en informant les responsables locaux sur les CLT. Il existe également des besoins en matière d’évaluation des programmes et de services aux associations professionnelles. Je pense qu’il s’agit là de domaines potentiels.